（一） 治理的涵义

1、 治理的内涵

以“governance"(“治理” )为题材的理论著作的涌现， 反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。 无论传统用法或辞书上的解释， 都以“治理” 为“统治” 的同义词。 但在愈来愈多的讨论治理的著作中， 它的用法和内涵都转移了 方向， 治理意味着“统治的含义有了变化， 意味着一种新的统治过程， 意味着统治的条件已经不同于前， 或是以新的方法来统治社会。”在众多定义中， 联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性： “治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。 它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则， 也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。

2、 治理的目标

简单地说， 治理的目标就是实现“善治”。 善治涉及到：“一种有效率的公共服务， 一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架； 对公共资金进行负责的管理； 一个独立的、 代议制的立法机构负责公共审计机关； 所有层次的政府都要遵守法律、 尊重人权； 多元化的制度结构以及出版自由。”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分： 系统意义的、 政治意义的和行政管理意义的。） ——这是一个“政治——行政” 的治理框架。

治理的目 标在于追求公共利益的最大化。 其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。 它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门， 而且重视公共政策与社会资本的相互连接， 强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。 可以说， 治理在公共管理的语境下， 是以企业精神重塑政府， 以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程， 其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。 ——这是一个“社会——政治” 的治理框架。

在美国， 治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效， 回应当前治理存在的问题， 可以称之为内部解制型治理， 而不关注国家与社会关系的调整。

3、 治理兴起的主要原因

西方福利国家出现管理危机是治理理论兴起的根本原因。治理理论的兴起还与市场和等级制的调节机制发生危机有关。治理理论的兴起还与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。 ——公民社会的成长经济全球化直接推动了 公共治理模式的产生。 经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制， 因此也产生了一些国际性的跨国经济、 社会组织， 直接导致新的管理领域和管理主体的产生。

治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。 现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。 一方而它使信息的收集、 处理和传播更为便利， 缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离， 密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈， 从而加强了 彼此之间的回应性和依赖性。 另一方而， 信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方而的拥有量， 从而削弱了传统政府的优势地位， 对于传统垂直型单向度的权力运作方式提出了挑战， 公民要求更多地参与管理。

4、 治理与相关概念的区别

（1）“治理” 与“统治”（传统公共行政） 的区别

首先， 传统官僚制在理论上先入为主地认为存在一个具有终极权威的权力中心， 它通过一种与市场交易特质不同的公共行政体制输送服务， 以纠正市场在公共经济中的失灵。 其次， 传统官僚制在纵向关系上通过等级划分构建集中的命令结构， 在横向关系上以“鸽笼式” 的部门划分塑造专业化的分工体系， 两者相互耦合而出一幅“精密仪器” 的图象。 再次， 传统的官僚制以“非人格化”、“中性” 和“缺乏激情” 的文官作为公共服务提供的规划者、 组织者和承办者， 以文官的声音而非使用者的愿望、 要求和利益作为反馈的回路。

Government refers to the structure and function of public institutions.Governance is the way government gets its job done. Traditionally, government itselfmanaged most service delivery. Toward the end of the twentieth century, however,government relied increasingly on nongovernmental partners to do its work, throughprocesses that relied less on authority for control. We have advanced theories aboutgovernment, how it works and how we can make it work better. Our theory forunderstanding the relationship between government and the nongovernmental partnerswho plays a critical role in executing government policy, on the other hand, isunderdeveloped. (Donald F. Kettl: The Transformation of Governance: PublicAdministration For Twenty-First Century America. Baltimore and London, The JohnsHopkins University Press, hpreface xi)

（2）“治理” 与“新公共管理” 的区别

20 世纪 70 年代末以来， 一场声势浩大的政府改革浪潮—“新公共管理"运动在世界范围内展开， 成为公共部门改革的主导性范式。 但是， 着重应用市场方式的“新公共管理” 存在忽视社会合意性、 民主价值等嫌疑， 这使它招致多方面的诘难。 关注国家一社会关系调整和市民社会价值的治理理沦的兴起， 则为修正公共行政中的管理主义弊端提供了 理沦资源和实践途径。

Such network management involves negotiation and coordination, and it istherefore very different from the new public management. The relationship betweenthe public and private sector is businesslike in NMP, and the public sector relies oncentral administrative control. NMP upholds and sharpens even further the distinctionbetween politics and administration, which characterizes the hierarchic model. On thecontrary, governance in policy networks recognizes that politics take place innetworks too; the relationship between public and private is blurred and governmentis not the single dominant actor that can unilaterally impose its will(ibid.: 39).‘Hierarchical, central top-down steering does not work in networks, which have notop’(ibid.). The sharp distinction between politics and administration is therefore notupheld in network management. ( Anne Mette Kjær， Governance (Cambridge, PolityPress,2004), p45)

（3）“治理” 与“新公共服务” 的区别

也有人认为， 治理是对“新公共管理” 和“新公共服务” 的理论整合。

（二） 治理的层次

1、 三层次说

治理的建设是建立在转型的三个层次的基础上的： 在制度层次上创造中立的国家， 在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会， 以及在个人层次上创造自由、‘自我’ 和‘现代’ 的行为模式。

2、 四层次说

全球治理(global governance)——各国政府、 国际组织、 各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作， 是通过建立具有约束力的国际规制来解决全球性问题.以维持正常的国际政治经济秩序。地区治理(regional governance)——地区是介于国家与全球社会的中间层次， 其组织的建立、 规则的创制和秩序的维持都具有不同于国家和全球社会的特点， 因此， 地区治理就其治理方式、 运作机制等既不同于政府治理， 也不同于全球治理。 ——EU国家治理（national governance） ——组织治理——在特定的社会组织这一层次上， 治理适用于分析和解释企业、公司以及社区内部的组织机构的结构关系、 决策与执行的运行方式。 ——WorldBank

3、 五层次说

增加——地方治理（local governance——区域治理和公共事务治理）

（三） 治理理论的基本观点

1、 主体多元化——治理指出自政府、 但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。

例如， 在美国政府对“棕色地块” 的治理过程中， 就有包括联邦政府、 州政府、 地方政府和社区、 非政府组织的全面参与。

2、权责模糊化——治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；

六重模糊的边界： （1） 政策制定者与政策执行者； （2） 公共部门与私营和非营利部门； （3） 官僚组织内部不同层级； （4） 管理者与工作人员之间的层级；（5） 不同部门之间的关系； （6） 政府与公民之间的关系。边界的模糊化不是一个暂时现象。 正如世纪之初， 英国、 欧洲直到世界其他部分在处理“疯牛病” 和“口蹄疫” 时所发现的， 整个世界从中了解到传统边界已经无法包容这样的问题， 每个国家都学会了要通过彼此合作来应对日益复杂的公共事务。

3、关系伙伴化——治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；

4、 结构网络化——治理指行为者网络的自主自 治；

5、 管理系统化——治理理论认定， 办好事情的能力并不在于政府的权力，

不在于政府下命令或运用其权威。 政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。

核心概念——网络、 互惠、 责任、 民主治理的理论基础

（1） 公共选择： 对官僚机构的批评——垄断服务、 垄断信息和不断扩大组织规模， 由此可推断其开出的药方。

（四） 治理的三个研究途径

1、 公共行政与公共政策

2、 国际关系

3、 比较政治学

（五） 治理的模式

B· 盖伊· 彼得斯提供的“市场式”、“参与式”、“弹性式”、“解制式” 等四种新的政府治理模式。地方治理的四种规范模式（William L. Miller, Malcolm Dickson, Gerry Stoker:Models of Local Governance, New York,PALGRAVE,2000,p29）

（六） 对治理理论的评价

1、 治理理论的贡献

治理观点对理论的贡献在于， 它是一种组织框架， 可以据以求得对变化中的统治过程的了 解。 如贾奇等人所言(1995 年， 第 3 页):诸如此类的概念框架“提供一种语言和一个参照系， 可借以考察现实， 并且导致理论家提出否则未必会提出的问题， 从中就有可能获得别的框架和观点未必能导致的深刻见解。 理论框架有能力促使人们致力以求更动范式”。 这样的一些框架与值得研究的事物往往一致， 而这正是其价值所在。

治理的观点有助于辨识重大问题;而虽然它有时也有助于找到若干有用的答案， 它的作用却在于前者而不在于后者。 它所提供的参照点， 对传统的公共行政管理中的许多视为当然的假设都构成挑战。

治理理论超越了 以国家为中心的传统政治思维， 通过肯定非国家行为体和社会的力量和作用， 引发了人们对国家职能的重新认识。治理改变了维护社会秩序的权力性质， 扩展了权威的来源。

治理理论的产生， 从宪政意义上可以视为突破民主两难困境的一种尝试， 也是对传统代议制民主的一种矫正， 即在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含义。

治理的政策过程也被认为是增强政治合法性， 实现有效统治的有效途径。一些实证研究结果表明， 治理机制比代表机制和参与机制， 更容易产出更符合显著社会群体需要的产品。 治理显得更为弹性， 更容易产出关心未来的决策， 因为决策者不会受短期利益和选举竞争的限制。 另外， 专家和利益代表共享在专业知识、 部门与地方知识方面的优势， 使其更加胜任于集体决策。

2、 治理理论本身的局限

（1） 公众舆论认为这个正在兴起的体制要求由地方当局和许许多多提供商品和劳务的公私机构共同分担责任， 这种主张缺乏合乎规范的根据(米勒和迪克森， 1996 年)。 ——治理的合法性问题

（2） 权威的行使必须是合法的。 这一判断不仅仅是从规范出发， 而且有着极其现实的根据:掌权当局必须由公众认可其具有合法地位， 才有可能长期地有效行使权力。 合法性不足， 必然破坏公众对变革规划的信心和支持， 最终破坏掌权者动员资源、 推进合作与伙伴关系的能力。

治理理论也要求私营部门的参与， 但这种参与并未整合进人民与选举产生的政府的循环圈。 这意味着决策的制定并没有获得整个社区的授权， 而是局限于一个利益相关者的小圈子。 ——治理中的民主问题

治理理论要求行为者之间共享资源、 共同管理， 这就会发生由谁来负责的问题。 尤其是当政府将公用事业、 公营企业交给非盈利性组织管理时， 责任就会发生模糊。 公众不清楚有关的事务到底由谁来负责。

（3） 治理理论的似是而非之点在于， 即令是在政府业已养成适宜的运作规范之处， 治理仍然有可能失败。与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、 私、 志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。 领导者的失误、 关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等， 都能给治理播下失败的种子。 ——治理的成效问题

3、 治理实践中面临的问题——比如， 国家空心化对政府治理能力的挑战另外， 网络中行为者是借助制度化的谈判达成共识， 建立互信， 为实现共同日标进行正面协调的， 但要使它们各自的运作既保持独立自主， 同时还保持相互依赖、 和谐发展就较为困难。 因为每个行为者都是一个利益单元， 都有自身独特运作的逻辑.都会不可避免地追求对本单元最有利的“买卖”。 这便决定了治理网络中不确定性和机会主义的增加。

治理理论的政策建议：

权威与层级不能也不会被代替， 但它们需要更好地适应于治理的转型；

复杂的网络已经在层级制组织上面形成， 它需要以不同方式加以管理；

公共管理者需要更多地依赖个人与组织间的互动， 作为权威的补充或替代；

信息是治理转型最基础和必需的成分；

绩效管理能够为跨越模糊的组织边界提供有价值的工具；

透明性是加强政府信任与信心的基础；

政府需要增加人力资本投资以便保证工作人员更好地适应其工作；

治理的转型要求为公民行政参与提供新的战略与战术；

公共责任是政府合作伙伴所承担工作的组成部分；

设计新的宪政措施以便妥善管理冲突。