交通是经济社会发展的基础设施和重要命脉， 也是一个地区文明程度的重要标尺和对外形象的集中展示。 农村公路是农村地区基础性、 公益性的设施， 也是‚实施乡 村振兴战略‛ 的突破口 ， 更是新时期打赢脱贫攻坚战、 全面建成小康社会最急需补齐的短板和硬件。 为此， 市政协常委会将农村公路建设管理作为关注民生的重点课题， 采取赴新疆学习考察、 县(区) 政协、 民主党派、 xx 新区分别调研， 向全市政协委员征集意见建议， 组成市政协委员、 专家学者、 市政府主管部门相关领导参加的调研组， 深入县区、 乡 镇、 村社、 施工单位集中进行实地察看、 交流座谈等形式， 对全市农村公路建设状况进行了 调研， 并召开专题协商会分析研讨， 梳理出加快我市农村公路建设的对策建议。 现报告如下， 为市委、市政府决策提供参考。

一、 全市农村公路建设管理基本情况和主要做法近年来， 我市紧紧围绕全面建成小康社会和习近平总书记关于‚四好‛ 农村公路建设的重要指示精神， 认真贯彻落实中央和省、 市深化推进扶贫攻坚工作部署， 以大力夯实农村道路交通基础、 加快农村公路建设为核心抓手， 把农村公路建设作为扎实推进精准扶贫， 坚决打赢脱贫攻坚的实事之

一， 全力推进扶贫攻坚交通先行行动， 着力破解长期以来农村地区特别是边远贫困地区道路交通条件差、 群众出行不便、制约经济社会发展的瓶颈问题， 农村公路建设得到较快发展，2018 年底全市农村公路总里程达 9697. 1 公里。 特别是 2012—2017 年对农村公路进行集中攻坚， 新建各类农村公路4752. 6 公里， 比 2012 年增长 46. 5%。 2017 年底， 在全省范围内率先实现所有建制村通水泥路的扶贫攻坚交通先行任务， 比全国目 标提前了 3 年， 比全省目 标提前了 2 年。 全市77 个乡 镇（街道） 全部实现了 四级或四级以上公路联通； 786个建制村全部实现水泥路（油路） 联通， 通畅率 100%， 比2012 年提高了 19. 85 个百分点； 2587 个自然村农村公路通畅率达到 80%， 比 2012 年提高了 20 个百分点。 在加快农村公路建设的同时， 注重把牢群众安全出行关， 累计投入生命防护资金 1. 64 亿元， 实施农村公路生命防护工程 1618 项3755. 52 公里， 全力为群众创造安全便捷的出行环境。

（一） 超前谋划， 统筹编制农村公路建设规划。 立足解决农村公路总量不足、 地区间发展不平稳的主要矛盾， 紧盯全面建设小康社会这一根本目 标， 不断转变观念， 创新思路，结合全市农村公路现状和基本条件， 因地制宜编制《xx 市农村公路建设总体规划》 和年度实施计划。 坚持项目 支撑、 产路结合， 超前谋划， 科学布局， 切实把农村公路建设与国省干道规划相结合， 优先储备建设改造断头路、 联网路、 旅游路、 产业路， 努力补齐农村交通发展的短板。 截至目 前全市共完成 414 个脱贫村村社道路建设任务， 全市农村公路像一条条‚输血‛ 、 ‚造血‛ 的毛细血管， 连起了 每个村庄、 每个群众的小康梦， 有效支持农村地区加快脱贫致富步伐。

（二） 科学安排， 全力加快农村公路建设进度。 为切实统筹安排好农村公路建设进度， 交通部门紧紧围绕‚早储备、早设计、 早报批、 早开工、 早建成‛ 的工作思路， 扎实做好农村公路建设项目 储备和筹建工作。 市交通委按照‚年前安排指标， 次年年初完成前期， 黄金施工期开工建设， 年底前完成‛ 的农村公路建设时序， 协调指导县区交通部门储备项目 ， 同时委托有相应资质且已进行备案登记的设计单位承担农村公路设计任务， 年底前完成施工图设计、 报批等前期工作， 确保所有项目 每年 4 月 底完成前期工作， 全面开工建设，11 月 底前全部完成建设任务。

（三） 精心组织， 切实强化农村公路施工管理。 始终严把农村公路工程质量关， 全面推进招标投标、 工程监理、 合同管理和竣工验收‚四项制度‛ 。 一是严把设计关、 招标关、材料关、 施工关、 验收关‚五个关口 ‛ ， 坚决杜绝擅自降低工程建设标准、 人为减少施工质量保障环节、 偷工减料、 以次充好等行为。 二是成立由省农村公路督导组、 市农村公路巡查组和县区工作组组成的省、 市、 县三级的项目 建设督导组， 定期深入施工一线进行‚零距离‛ 督导， 项目 开工后每月 定期对工程完成情况、 实体质量等进行综合考核、 评比，特别是强化在质量、 安全、 进度等方面的监督管控， 不断提升工程管理水平。 三是引入第三方检测单位全过程、 全方位对工程质量进行全面评定检测， 实行‚一对一‛专业化管理，不断促进工程质量稳步提升。 四是认真落实施工企业信用评价机制， 对施工管理不严、 建设质量不优的施工单位， 充分运用‚计量支付‛ 、 ‚信用评价‛ 等监管手段对检查中发现的不合格材料坚决清除出场， 对不合格工程坚决进行返工，确保建成群众满意的优质工程、 放心工程。

（四） 多措并举， 不断加强农村公路养护管理。 

始终坚持‚建养‛ 并重的农村公路发展思路， 不断完善农村公路养护管理体制， 创新养护工作措施。

 一是积极探索市场化养护，将公路养护领域适合的事项从政府‚直接提供‛ 转为向社会‚购买服务‛ ， 专业性养护工程以政府购买服务的方式交由市场承担， 对县乡 公路进行相对精细、 专业的日常养护。

 二是支持鼓励家庭承包养护， 日常养护由沿线村民承包， 采用优胜劣汰的办法逐步建立相对稳定的群众性养护队伍， 逐步形成以群众养护和专业养护相结合的方式实施农村村道公路养护工程， 促进养护机制模式日趋成熟。 特别是乡 镇路管所成立以来， 全市‚县、 乡 、 村‛ 三级管养联动体系和运行机制得到进一步完善， 农村公路的日常养护和正常使用得到进一步保障， 农村公路管理养护的正常化和规范化成效显著。

三是将农村公路养护工作与环境整治相结合， 围绕开展全市城乡 环境‚三大整治‛ 攻坚战和创建全国文明城市， 整合资金、 人员、 建立联动机制， 组建稳定的群众队伍进行作业，取得了 较好的效果。

（五） 拓宽渠道， 多方筹措农村公路建设资金。 我市在

积极争取国家和省上支持的同时， 立足自身想办法、 挖潜力，努力破解农村公路建设资金筹措难题。 市财政逐年增加补助资金， 日常养护资金从每年 700 万元增加到 1500 万元， 建设资金从每年 6000 万增加到 1. 2 亿元。 特别是由于我市在2017 年已率先实现建制村 100%通硬化路， 比全省提前 2 年、比全国提前 3 年实现扶贫攻坚目 标， 目 前我市实施的自然村道路， 无法列入‚十三五‛ 国家和省上建设计划， 很难取得国家和省上的补助资金， 建设资金筹措困难。 为进一步拓宽资金的筹措渠道， 减轻财政压力， 市交通部门充分发挥融资平台作用， 拓宽投资渠道， 吸引社会资本参与公路项目 建设，自 2017 年起市交发建公司通过融资， 为全市农村公路筹措建设资金 3. 4 亿元， 为农村建设发展提供了 有力的资金保障。

二、 当前农村公路建设管理中存在的问题和困难推进城乡 一体化发展， 是全面建成小康社会的要求， 是落实五大发展理念的需要， 是解决城乡 二元矛盾的选择。 xx作为省会中心城市， 城与乡 的发展差距还比较大， 其中交通是最大的硬性制约， 是一块迫切需要补上的短板。 尤其是长期以来受建设资金不足、 配套措施缺失、 公路质量不能保证、养护工作不到位等因素影响， 我市农村公路等级低， 路网不发达， 还有部分建制村没有通公路， 不能满足经济增社会发展的要求。

（一） 以往农村公路建设标准低，“油返砂”现象严重。我市作为省会城市， 在市委、 市政府和省级交通部门的大力支持下， 农村公路建设起步早、 规模大， 2010 年全市建制村已经达到 70%以上的通畅率， 在全省范围内起到了 积极的带动、 辐射、 示范的作用。 但是由于我市大部分农村公路建设时间早、 标准低， 尤其是 2010 年以前建成的农村公路‚油返砂‛ 现象严重， 需要新改造建设里程多， 造成了 近年来农村公路建设任务重， 资金压力大。

（二） 农村公路融资瓶颈问题凸显， 建设资金较为缺乏。

近年来， 为全面加快农村公路建设步伐， 我市依托市级交通融资平台， 通过先期融资建设模式解决资金难题。 比如今年年初市交通委报请市政府批复同意以政府购买服务形式进行农村公路建设融资， 市交通委作为政府购买服务主体与 xx交发建公司签订了《政府购买服务协议》 ， xx 交发建公司与省农发行达成了 6 亿元的农村公路融资协议， 省农发行于 4月 28 日以受托支付形式发放了 6 亿元贷款。 5 月 份， 财政部印发制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔２ ０ １ ７ 〕 87 号） ， 规定公路基础设施项目 不再作为政府购买服务项目 。 为此省农发行不同意 xx 交发建公司使用该笔贷款， 农村公路建设资金遇到瓶颈制约。

（三） 农村公路养护体制改革进展不均衡， 需要加快落实相关政策。 

由于湿性黄土地质等特征， 全市农村公路抗灾能力较弱， 大部分道路属于平面交通， 缺桥少涵， 缺乏防排水构造物或者防排水构造物不过关， 晴土雨阻， 每年汛期交通中断的情况时有发生。 在农村公路养护体制改革方面， 按照省上要求， 市编办印发了 《关于在乡 镇设立农村公路管理所的通知》 ， 部分县区虽然成立了 农村公路管养所， 但由于系统完整的公路养护体制尚未完全到位， 管养责任未得到有效落实， 使得公路在建成投入使用之后， 没有得到及时的养护， 导致公路使用效率降低， 影响农村公路的正常运行。

（四） 农村公路通行条件弱， 通达深度尚显不足。 

受自然条件及已有基础和资金等多种因素的制约和影响， 农村公路的发展仍不能适应农村经济社会发展和小康社会的需求。虽然全市农村实现了 所有乡 镇四级以上公路全覆盖， 但总体来看， 一、 二、 三等级较高的公路还比较少， 占比较低， 路况较差， 高等级公路比重小， 整体等级水平还偏低， 许多地方的硬化路只通到村委会所在地， 一些社户 通行路依然是简易土路， 晴天尘土飞扬， 雨天泥泞难行， 道路通达深度不足。

（五） 农村公路建设质量不高， 必须引起高度重视。

由于许多农村公路由建筑包工头以最低价格承包， 合同价偏低，一些施工单位为了 降低成本， 通过减少材料成本投入等手段谋取利润， 因此工程质量不高。 同时， 施工单位是非公路专业施工单位， 设备不全、 资质不够， 因而导致一些农村公路存在很多质量问题。 比如很多农村公路的路面宽度不达标，一些公路在施工过程中不能按照路面施工要求正确设置软切缝， 一些公路路段没能达到合理的压实度， 边线不直， 一些公路没有设置边沟路高， 导致排水不畅， 更容易出现公路病害。

三、 加强农村公路建设管理的建议

习近平总书记在党的十九大报告中指出， ‚农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题， 必须始终把解决好‘三农’ 问题作为全党工作重中之重‛ ， 并提出实施乡 村振兴战略， 坚持农业农村优先发展， 按照产业兴旺、 生态宜居、乡 风文明、 治理有效、 生活富裕的总要求， 建立健全城乡 融合发展体制机制和政策体系， 加快推进农业农村现代化。 xx作为省会中心城市， 一定要从城乡 一体化发展的要求出发，把破解城乡 交通问题作为当前的一件大事， 既要抓好城区的交通建设， 也要抓好农村的交通建设， 疏通城乡 交通的‚毛细血管‛ ， 形成连城带乡 的交通网络， 为经济社会发展和新型城镇化的联动发展创造良好的交通条件。

（一） 抢抓历史机遇， 用足、 用活、 用好中央政策。

抓住中央扩大内需、 加快基础设施建设的有利时机， 利用好中央关于加大农村基础设施建设投入的有关政策， 积极主动加强与相关部门沟通协调和密切配合， 加大政府投资力度， 发挥广大农民群众修路护路的积极性， 形成多方支持构建农村公路的合力。 按照量力而行， 实事求是， 注重实效的原则，坚持规划先行， 利用科学的路网规划， 统筹兼顾合理安排建设计划， 尊重农民的选择， 不修农村不需要和不愿意建设的路， 不搞强行摊派和集资， 修实用之路， 安全之路， 资源节约之路。 合理把握标准， 适当简化程序规范标准， 以及线型选择等， 因地制宜， 因路制宜， 推广就地取材、 经济耐用、易于养护的路面结构。 不搞大改线、 大拆迁， 保护沿线农民利益， 注重环境保护和节约用地， 最大限度保护耕地资源，合理利用土源和料场， 不乱采滥挖， 防止水土流失和环境污染。 在山区采用缓边坡的设计形式， 利于植被的恢复。

（二） 科学规划布局， 加快农村公路改造和提升。

在坚持农村公路可持续协调发展的基础上， 公路建设单位要以扶贫攻坚和城乡 一体化战略为指导， 高度重视农村公路建设，根据实际情况， 研究建设方案， 确保农村公路有序发展， 不让农村道路交通成为制约农村发展的瓶颈。 要坚持规划主导、规划先行， 制定和完善农村公路建设规划， 有前瞻性地为未来发展留有空间， 与公路主干线相连， 避免重复建设， 少走弯路。 要紧密结合我市实际， 突出经济社会和商贸旅游发展，方便群众出行， 使农村公路成为带动区域经济发展的增长极。要坚持以人为本， 从农村农民迫切需要而又有条件做好的工作入手， 做好近期、 中期和长远建设规划， 分阶段、 有步骤、有重点地稳步推进。 进一步充实、 完善、 优化交通建设项目库， 形成论证一批、 审批一批、 建设一批、 储备一批的项目建设格局。 要从我市农村地质地形特点和实际交通状况出发，合理确定技术标准， 科学选用技术指标， 切实提高农村公路的通行能力和抗灾能力。 要加大通行能力差、 交通拥堵严重的瓶颈路段的扩容改造， 采取加宽路面或加密错车道的措施解决会车难， 同时要规定新建和改建的通村硬化道路路基宽度一般不低于 5. 5 米、 路面宽度不低于 4. 5 米。 设置限制超高、 超宽、 超重、 超速的设施， 为便于抢险救灾等特种车辆通行， 可制作自动升降收缩设施， 引进 APP 智能化管理系统，应急抢险时及时通过， 费用列入建设成本。 要针对我市农村公路普遍存在的问题， 加大防排水等构造物和危旧桥梁改造力度， 提高公路通行能力和保障能力。 要有针对性地实施安全生命防护工程， 通过设置减速带、 警示桩、 防护栏等设备，提高公路安全系数， 为农村公路‚上保险‛ 。 要重点加快实施乡 村道路连通工程， 支持建设矿区干线路、 产业发展路和重点旅游景区道路， 加快经济社会发展。 要加快县乡 公路提等升级和联网改造力度， 加快农村公路通畅工程建设。

（三） 完善管护体系， 实现农村公路可持续发展。 

农村公路建设、 管理、 养护是三位一体的系统工程， ‚三分建、七分养‛ 是长期公路工作中积累的基本经验。 对于农村公路来讲， 养护工作尤为重要， 搞好农村公路养护管理， 最为重要的是健全农村公路养护体制， 建立符合 xx 实际和要求的农村公路管理体制和运行机制， 使全市农村公路走上良性发展的轨道。 要按照县道县养、 乡 道乡 养、 村道村养的原则，各行政村设兼职公路养护协管员， 主要职责是巡道， 保持路容路貌整洁， 保证路产路权完好， 及时纠正危害公路的行为，保证道路畅通完发。 公路管理部门负责行业管理和养护技术的指导、 检查、 考核， 向政府提供农村公路管理养护目 标，考核奖惩依据， 做到管养责任主体明确， 管养机构健全， 管养职能顺畅， 形成市、 县、 乡 、 村四级农村公路养护管理联动体系。 建立稳定的道路养护资金保障机制， 遵循‚政府投入为主、 多渠道筹资、 统筹安排、 专户 储存、 专款专用、 强化监管‛ 的原则， 推进农村公路养护规范化。

1. 日常养护： 农村公路日常养护采取招标形式， 择优由社会专业养护公司进行养护， 根据实际情况分养护标段， 将相邻的农村公路划分为一个标段进行养护。 日常养护工作包括培修路肩 、 边坡， 涵洞清淤， 整治边沟， 保证道路畅通完好。 乡 (镇) 公路管理站负责日常检查工作， 县(区) 交通主管部门作为日常养护招投标及管理工作的主体， 负责督导检查和技术指导工作， 依照养护合同和养护完成工作量计量支付护资金， 严格按照养护合同进行管理， 保证路基稳定， 路面整洁无坑槽， 涵洞边沟排水畅通。

2. 养护工程： 农村公路的大中修养护工程， 通过向社会公开招标等竞争方式， 择优选择具有养护资质的单位组织实施， 实行合同管理、 计量支付。 养护工程主要包括修补路面、公路灾害预防、 抢修、 修复等大中修工程。 县(区) 交通主管部门作为养护工程招投标及管理工作的主体， 要加强养护工程技术管理和养护质量管理工作， 按批准的养护工程计划和资金计划， 加强对养护资金的监管， 确保养护质量。

3. 质量标准： 全市农村公路按合同段号设置‚农村公路管理养护铭牌‛ ， 由市交通主管部门按统一设计规格、 统一制作并安装。 通过常年养护与季节养护相结合， 使公路达到路面平整坚实、 路供适度、 行车顺畅、 路肩 整洁、 边坡排水顺畅， 各类构筑物犀护完好， 具备条件的路段交通标志、 标线及沿线设施齐全， 路容路貌美观， 确保公路处于良好的技术状态。

（四） 提升服务水平， 营造良好的农村公路建设养护环境。

 农村公路建设养护工作要坚持‚统一领导、 分级管理、各尽其责‛ 的原则， 采取国家、 省上扶持引 导， 地方为主，多渠道的模式。 各级党委和政府要加强对农村公路建设的领导和支持， 将加快农村公路建设提到重要议事日程， 做到政策上倾斜， 资金上扶持， 并将农村公路建设工作纳入年度目标进行考核， 努力实现‚各县(区) 通达高速路， 乡 镇通达一级路， 行政村和自然村公路联片成网‛ 的目 标， 逐步形成‚等级配套、 路路相通、 便捷适用、 四通八达‛ 的农村公路网，全面提升农村公路服务水平， 不断推动农村公路建设迈上新台阶， 实现新发展。 同时， 国家重点项目 的建设应充分考虑对地方经济发展， 特别是对基础设施的保护， 建议市政府及相关部门， 在国家重点工程实施前， 与县区加强协调沟通，在施工过程中， 对地方农田、 水利、 公路、 桥梁等基础设施可能造成的损失情况进行评估， 并制定处理办法， 留足必要的建设和维修资金， 充分保障地方群众的根本利益， 尽最大努力减少村造成的损失和损害。 各级党委、 政府要积极宣传，广泛动员， 组织广大群众及社会各界参与农村公路建设和管理， 形成全社会支持农村公路建设的大好局面， 达到适应区域经济社会发展和全面建成小康社会的总体要求。

（五） 创新投入机制， 破解农村公路建设养护资金难题。

资金问题是制约经济社会发展最为突出的问题， 也是影响农村公路建设的一大难题。 要坚持投资主体多元化、 建设模式多样化， 积极推进农村公路建设。 要加大政策支持力度， 农村公路投资应主要按‚国省为主， 市县补助‛ 的方式进行建设。 围绕乡 村振兴战略， 科学制定农村公路建设养护发展规划， 统筹使用各类扶持资金向农村公路建设项目 倾斜， 通过压缩部分干线公路项目 ， 紧缩非急需建设资金等手段， 逐年加大农村公路建设养护资金投入。 发挥地方财政资金主渠道作用， 增加地方财政预算和转移支付中用于农村公路建设养护的比例， 建议市财政每年将新增财政收入一定的比例专项用于农村公路建设与日常养护， 促进农村公路建设养护向纵深推进。 拓展农村公路建设养护资金来源渠道。 发展农村公路的第三产业， 扩大资金来源。 比如： 公路广告的使用权、转让公路的冠名权、 路边土地和其它资源的开发权、 绿化权；向沿线受益厂矿企业以及个人通过‚一事一议‛ 的方式筹集资金； 从市政建设的项目 中挤出部分资金支持农村公路建设养护管理， 外出干部、 职工、 联村帮扶单位、 外出经商人员等可在自愿的前提下捐助等形式筹集资金。 要充分挖掘政策潜力， 积极争取国家和省上的专项资金投入， 用于我市的农村公路建设。 积极争取以工代赈资金用于农村公路建设， 同时要出台优惠政策， 吸引金融支持， 倡导社会捐资， 鼓励企业投资， 多渠道、 多形式筹集农村公路建设资金。 要充分调动和发挥广大人民参与农村公路建设的积极性， 广泛组织发动群众投工投劳投资参与农村公路建设， 推动农村公路建设的较快发展。 要改革农村公路融资体制， 发挥政府交通融资平台作用， 保障公益性较强的公路项目 建设资金需求， 加快推进地方公路交通融资实体建设， 保障地方公路项目 建设资金需求。

（六） 多方协调联动， 做好道路绿化工作。 

各县区、 乡镇政府本着‚谁栽、 谁有、 谁受益‛ 的原则， 按照‚路修到哪里， 树栽到哪里， 有路必有树， 有树必成荫‛ 的要求， 结合农村公路建设规划， 对全市所有尚未绿化的乡 村道路由各行政村通过‚自养、 自保‛ 的原则进行村级道路绿化， 并对绿化质量较差的路段进行补植和升级改造。 同时建立起管护责任制， 建议生态部门尽可能的将有关资金安排在农村公路绿化上， 为农村公路绿化提供苗木和技术指导， 力争用一年的时间， 基本形成结构合理， 功能完善， 效益显著的乡 村道路绿化体系， 逐步使农村公路达到‚畅、 洁、 绿、 美‛ 的效果， 使农村公路与村镇建设， 自然环境相得益彰， 和谐统一，为农业生产和城乡 经济发展提供生态保障， 从根本上实现农村公路的全面协调和可持续发展， 为推进乡 村振兴战略， 促进农村地区的社会经济发展提供长期有效的交通保障。