加强农村基础设施投资的建议及对策

关键词： 农村基础设施落后

近年来， 国家连续出台加大财政支农的力度、 加快农村基础设施投资建设的政策， 反映出目前以及今后一个时期我国财政投资在农村基础设施建设中地位和作用的强化。而在实践当中， 我们应清晰地看到， 财政投资建设农村基础设施普遍存在效率低下的问题， 这其中有现阶段财税体系事权下沉、财权上升， 二者不相匹配造成地方投入不连续、投入不足的原因，也有政府各部门条块分割， 利益格局固化的沉疴顽疾， 还有项目决策不科学以及建设管理上的相关问题等。

加强农村基础设施建设， 是改善农民生活条件、 促进农村经济增长、 扩大农村市场需求的重要内容， 是保护和改善生态环境， 提高农产品转化增值和抵御市场风险能力的基本举措。 加强农村基础设施建设， 有助于推进农村现代化， 缩小城乡 差距， 现提出加强农村基础建设的建议及对策。

一、 我国农村基础设施建设的现状

我国是一个农业大国， 农业人口众多。 长期以来， 在传统的重工业优先发展战略和城乡 二元经济结构条件下， 为确保工业化的迅速发展， 国民收入分配对农村和农民是取多予少。 不仅国家对农村基础设施的投资力度不够， 而且直接用于改善农村基础设施的投资比例偏小。 国家财政和信贷资金投资主要用于对国民经济和社会发展具有战略意义的交通、 能源、 电信等重点工程的建设及大江大河的治理， 农村中小型基础设施建设投资严重不足， 基层政府因为财力有限， 只能靠向农户集资和摊派来解决， 基础设施的建设和改造费用， 其结果是农民负担加重。许多乡 村由于资金缺乏， 农村基础设施及配套设施功能陈旧、 老化、 落后， 使得农村基础无法适应农村现代化发展的需要。

乡 镇的基础设施诸如排水设施、 垃圾处理等设施严重匮乏， 从而造成农村的居住环境较差， 严重的影响自己的生活； 特别是道路交通问题， 虽然实行了“村村通工程” ， 但在许多村庄尚不见有大的行动， 许多地区特别是经济较为落后地区仍以土路交通为主， 一遇到下雨天或下雪天， 满路泥泞。 由于路况较差， 农民运输蔬菜瓜果等农副产品十分不便， 造成不少损失， 阻碍商品流通； 有的道路过于狭窄， 很难通车， 当有两辆车相向行驶时， 不毁坏庄稼，就会造成事故， 成了农民致富的 “ 瓶颈 ” 。 由于交通十分不便利， 极大的束缚了农村的发展， 即使在已建成的农村公路中， 有的公路虽然可以通车， 但由于无后期养护， 道路质量差，毁坏较为严重， 造成的 “ 瓶颈路 ” 、 “ 断头路 ” 较多， 通达水平较差。 而大部分公路技术等级较低， 路基松软， 抗灾能力较弱， 一到雨季便泥泞不堪， 行车非常不便， 也容易对车造成损害。

二、 农村基础设施建设面临的困难及存在的问题

总体来说投入不足， 制约了农村基础设施建设的开展。 尽管中央、 省、 市都加大了对农村基础设施建设的投入力度， 投资额度显著增加， 但由于需要投入的地方多， 资金投向也过多倾向于交通、 能源、 旅游等全局性的基础产业， 真正投入到农村基础设施建设上的资金十分有限， 所占比例并不大。 而动员社会力量， 多渠道筹资参与新农村建设方面总体来说还做得不够， 还缺乏有效的方法和途径。 农村基础设施建设缺乏统筹规划与科学的管理。 农村基础设施建设的资金来源渠道复杂， 建设的内容和项目也比较杂乱。 基础设施建后管护不力。 目前农村一些主要的公共基础设施项目建好后由于产权单位不在当地， 而地方政府又缺乏管护费用和长效管理机制， 对一些偷盗等破坏行为打击不力， 很多设施尚未达到使用寿命就已经报废。 缺乏配套扶持政策， 工作合力不强。 目前， 新农村建设中普遍存在着有部署有要求、有规划有政策但却无具体落实措施的问题。 各级政府都有实施纲要， 但政府职能部门具体实施时却大都变样， 对新农村建设提口号多， 做具体服务工作少， 措施落实乏力， 有的还存在为部门争利益、 向群众争利益的做法。

（一） 、 农村基础设施抵御自然灾害能力偏低

水利建设方面。 全国大部分灌区建于上世纪六七十年代， 运行了几十年， 许多水利设施老化损坏严重， 失去原有的功能， 造成效益递减， 给巩固和发展灌溉面积带来极大难度。随着时间的推移， 这些水泥设施的更新改造任务将不断加强。公路建设方面。 由于台风、 山洪、 雨水的冲刷等原因影响， 加之不能及时修复、 养护， 有的公路桥、 涵洞、 路面毁坏严重， 通行能力困难， 严重影响沿路的群众的生产、 生活， 并且存在着安全隐患。

（二） 基础设施建设资金投入不足， 投入结构不合理。

近几年， 国家地方财政投入基础设施建设资金有所增加， 担对农村基础设施建设资金的需求量来说， 是微不足道的。 在投入结构上也不合理， 只重水利建设的投入， 轻视了对公路、 人畜饮水、 沼气、 电网等的投入。 如饮水方面： 配套资金、 自筹资金不到位， 部分项目无法实施完善。 目前农村饮水工程资金来源一般为： 国家投资工程总额的 60%， 地方配套 30%， 受益群众集资 10%， 如果只靠国家的投入， 没有地方配套和群众集资部分， 工程就无法完成， 项目无法发挥应有的效益。

（三） 重建轻养现象较为严重

农村基础设施基本上是国家无偿投入建设， 由于养护责任不落实， 缺乏后续投入和维护管理， 老化失修严重， 难于长期发挥效益。

1、水利工程建后缺乏维护。农田整治工程和渠道防渗硬化建设竣工验收后，客观上是移交项目所在乡 镇和管养所管理， 实际上有些设施根本没人进行正常的维修管护工作， 加上农民对水费征收意识淡薄， 造成水费征收困难， 管理所职工生活难于保障， 政府又没有经费补贴， 不少管理单位长期处于困难， 水利工程建后管护的任务难于完成。

2、 沼气后续管理工作不到位。 农民在管理、 使用沼气出现问题时得不到及时解决， 影响沼气的正常使用。另外服务网络的不健全， 沼气零配件供应点不足，不能满足农户及时更换零配件的需要， 由于后续服务跟不上， 挫伤了农户使用沼气的积极性， 有的农户干脆放弃使用。

3、 地方公路人畜饮水重建轻养问题比较突出。 （1） 农村公路养护经费紧缺， 公路的养护跟不上公路建设的步伐， 地方公路基本是只管建不管养。 不少道路由于无养护资金， 无养护机构， 无养护人员， 雨后路面积水， 路面坑洼不平，泥泞较多， 沥青路面蚀毁没有及时养护， 不仅缩短了公路的实际使用寿命， 还带来一定的安全隐患。 （2） 饮水工程重建轻管。 部分村庄建好单村供水工程后，管理跟不上， 水费收不上来， 电费都没钱交， 供水工程无法正常运行。

三、 加强农村基础设施建设的建议

为尽快改变农村基础设施滞后的状况， 应加强农村基础设施的建设， 在现有建设基础上继续加大投资力度， 扩大实施规模， 充实建设内容， 扎扎实实地办几件实事。 一是加大以小型水泥设施为重点的农田基本建设力度， 逐步扩大中央和省级小型农田水泥补助专项资金规模， 完善农田水利建设和管理机制。 二是加大农村公路建设力度。 尽早实现全国现有乡 镇通油或水泥路， 东、 中部地区所有具备条件的建设村通油路或水泥路， 西部地区具备条件的建设村基本实现通公路。三是加大农村饮水安全工程建设力度。 优先解决高氟、 高砷、 苦咸、 污染水及血吸虫病菌区的饮水安全问题。 四是加大农村能源建设力度。 积极推广沼气、 秸杆气化等清洁能源， 大幅度增加农村沼气建设投资规模， 加快普及户用沼气、 带动农村改圈改厕改灶。 五是加大农村电网建设力度。 启动无电村电力设施建设， 力争使这些村庄早日通电。 六是加大农村信息化建设力度。 充分利用和整合涉农信息资源， 重点抓好“金农” 工程和农业综合信息服务平台工程建设。 七是加大农村人居环境建设力度。 重点解决村内道路、 给排水、 垃圾处理、 人畜混居等突出问题。 八是加大农村教育文化卫生基础设施建设力度。 大力实施农村中小学危房改造、 农村寄宿制学校建设和农村中小学现代远程教育工程。 抓好农村广播电视“村村通” 工程建设。

四、 加强农村基础设施建设的对策

1、 高度重视农村基础设施建设的总体规划。 充分发挥规划在农村基础设施建设过程中的龙头作用， 实施统筹城乡 发展， 把城乡 基础设施建设作为一个整体看待， 实现城乡 基础设施建设规划对接， 研究提出本地区未来一个时期农村基础设施建设（包括山、 田、 林、 道路、 通信、 广播电视、 文化活动场所、 村容村貌整治等） 的总体思路、 基本原则、 建设目标、 区域布局和政策措施， 分阶段、 有步骤、 有计划地逐步加以推进， 确保各项建设规划落到实处。 编制规划要有前瞻性， 以适应未来劳动力转移， 城镇化发展和产业结构变化的趋势， 同时又要从现实物质条件出发， 防止过分超前、 脱离实际。

2、 增加农村基础设施建设投入， 加大资金投入的整合力度。 为了加强农村基础设施建设的需要， 就不断增加中央预算内固定资产投资的规模， 逐步形成基础设施建设长期稳定的资金来源。 每个肩负农村基础设施建设的部门都掌握一块项目资金， 如能统筹安排， 集中使用， 捆绑投入， 实行各投其资、 各计其功的管理考核办法， 资金的使用效率会大大提高， 建设的成效也会更加明显 。

（1） 设立专门为农村基础设施建设的股份制政策性金融机构， 由国家和地方按一定比例出资， 重组农业发展银行， 将农田水利建设、 道路维护、 技术推广等业务纳入基础设施范围。 通过创新引导商业银行涉足农村基础设施建设， 将部分投入农村基础设施建设的财政资金变为补偿基金或担保基金， 综合运用对项目直接补贴和对银行招投标补偿两种运作方式， 鼓励和引导更多的金融机构参与。

（2） 多渠道筹集农村基础设施建设的专项资金。 通过设立农村基础设施建设彩票、 发行农村公益建设债券等渠道， 匹配农田水利、 电网改造、 公路建设等分类专项资金。

（3） 设立农村基础设施建设基金。 由政府部门牵头组织担保机构， 建立农村基础设施建设基金， 此项基金的资金来源可以由国家或地方财政出资， 作为农村基础设施建设的前期投入， 也可以作为农村基础设施建设贷款担保资金。

3、 加快农村基础设施产权制度改革， 建立农村基础设施管理维护的长效机制。 过去农村基础设施建设中存在的“重建轻管” ， 建成的公共设施由于管理维护责任不落实， 缺乏后续投入和维护管理， 老化和失修严重， 难以长期发挥效益。

因此， 要把建设管理并重作为推进农村基础设施建设的一项重要原则， 加大改革力度， 明晰产权， 明确责任， 量化到自然人或法人， 充分调动各方面投资建设和管好农村小型基础设施的积极性。 对现有农村小型基础设施， 可实行市场化管理和商业化运作， 通过产权拍卖、 租赁、 承包、 兴建项目开始就要实行“谁建设、谁所有、 谁投资、 谁受益” 等办法。 加强建设后的管理维护， 激活资产存量， 实行良性循环。

4、 加快发展农村基础设施建设要注重实效。 中央提出建设社会主义新农村战略思路时， 已考虑到我国东部开放、 西部开发、 东北振兴、 中部崛起的发展差距， 明确了因地制宜的原则。 加强农村基础设施建设也要立足各地实际， 不要搞一刀切， 设置有差别的指标和时间进度。 每年重点抓好几件农村基础设施建设的实事工程， 全面实施、 分布推进， 要注重实效， 反对形式主义和形象工程， 让农民在基础设施建设中真正得到实惠。